State property: the nature and characteristics of management

Введение

Повышение эффективности управления государственным имуществом – задача, которая является приоритетной для социально-экономического развития России в целом и регионов в частности на протяжении не одного десятилетия. Более того, ее значение все более возрастает в связи с новыми экономическими и геополитическими вызовами, необходимостью увеличения темпов роста экономики и развития качественного человеческого капитала. Однако, традиционные подходы к пониманию и управлению государственным имуществом, несмотря на попытки их совершенствования и некоторую трансформацию не отличаются высокой эффективностью и не обеспечивают в должной степени результативного взаимодействия участников данного процесса – государства, населения и бизнеса.

В научной литературе сложились различные представления о государственном имуществе и государственной собственности, которые в большинстве источников отождествляются, и анализируются с двух точек зрения: правовой и экономической.

Экономическая составляющая государственной собственности рассматривается в трудах Н.П. Кононковой [10], Д.А. Михайленко [11], В.А. Цветкова [22], Д.Н. Снетковой [20]. Наиболее полное представление о составе и назначении каждого вида имущества на примере федеральной собственности изложено в трудах Д.Н. Снетковой [20].

Ученые-правоведы, как правило, понимают под государственным имуществом и собственностью совокупность вещей и имущественных прав, принадлежащих государству. Попытка выделить и охарактеризовать в качестве самостоятельной категорию «государственное имущество» была предпринята Д.В. Маргасовым [13].

Неоднозначный подход к определению государственного имущества предопределил различное понимание процесса управления им, которому посвящены работы таких отечественных ученых, как М.М. Соловьев, Л.И. Кошкин [21], Э. Маркварт [14]. В зарубежной литературе Г. Хардином [24], М. Олсоном [16], Д. Джэймсом [25] и Э. Остром [17] изучены различные модели управления общественной собственностью.

Отсутствие единства в части теоретических и методических подходов к институту госимущества помимо методологических противоречий приводит к неэффективности его функционирования на практике, что обуславливает актуальность настоящей работы.

Целью исследования состоит в развитии теоретико-методических положений в части понимания содержания категории государственного имущества и разработке рекомендаций по повышению эффективности управления им на основе выделенных сущностных особенностей.

Методология исследования основана на использовании общенаучных и частнонаучных методов (анализ, обобщение, логический и др.), методов исследования генезиса явления, интерпретации структуры и содержания различных подходов к пониманию категорий «государственное имущество» и «государственная собственность», а также сравнительного и структурного анализа, позволяющих раскрыть сущностные характеристики изучаемого явления.

Научной новизной исследования является авторский подход к пониманию сущности и состава государственного имущества, отражающий его ключевую целевую ориентацию – максимизацию общественного благосостояния, для эффективной реализации на практике которой представлен перечень элементов механизма реализации общественной собственности. Гипотезой исследования является предположение о повышении эффективности управления государственным имуществом в интересах населения посредством соответствующего нормативно-правового отражения выявленных сущностных особенностей и элементов механизма государственного имущества в институциональном поле.

Анализ подходов к пониманию категорий «государственное имущество» и «государственная собственность»

Изучение института государственного имущества целесообразно начать с понимания его содержательных характеристик и сущностных особенностей, которое оно приобрело как в экономической, так и в правовой среде. В юридической и экономической литературе существует огромное количество трактовок понятий «государственное имущество» и «государственная собственность», что обуславливает наличие противоречий как в исследованиях, так и в законодательстве. Данные противоречия, в основном, обусловлены тем, что предметы права и экономики различны, а в процессе управления государственным имуществом они часто пересекаются. Так, предмет науки права – правомочия, правоспособность того или иного субъекта совершать определенные действия с объектом права, а предмет экономики – использование прав собственности для организации экономических отношений и процессов между людьми с целью извлечения выгоды, дохода. Следовательно, использование различных дефиниций понятия «государственное имущество» должны не противопоставляться, а взаимодополнять друг друга, предполагая с правовой точки зрения – состав имущества и характеристики принадлежности, а с экономической – возможности экономической реализации прав участников отношений собственности [18, C. 257].

С экономической точки зрения, в словаре под редакцией А.И. Азрилияна, «собственность – это принадлежность средств и продуктов производства определенным лицам – индивидам или коллективам – в определенных исторических условиях, отражающих конкретный тип отношений собственности. В аспекте организации управления право собственности сводится к трем правомочиям: праву владения, праву пользования и праву распоряжения имуществом» [3]. Выгоды от эксплуатации собственности получает ее реальный владелец, в этой связи особенно важным представляется определение истинного бенефициара от использования государственного имущества.

Н.П. Кононкова рассматривает государственную собственность как экономическую категорию, которая характеризует отношения субъектов экономики, возникающие в процессе вовлечения принадлежащих государству объектов в экономический оборот с целью реализации общественных интересов, прежде всего, а также стратегических интересов государства [10, C. 34]. Следовательно, согласно экономическому пониманию основной целью использования государственного имущества является реализация интересов общества. Это подтверждается и в исследованиях В.А. Цветкова, который под государственной собственностью понимает собственность всех членов общества, считая, что владение осуществляется государственным аппаратом от лица всех слоев населения, а хозяйствующие субъекты в лице государственных предприятий реализуют отношения распоряжения, присваивая часть прибыли [22, C. 28]. Учитывая такое сущностное содержание «государственного имущества» как экономической категории, для его полноценной реализации на практике необходимо, чтобы оно было корректно раскрыто в правовом аспекте посредством состава и характеристик принадлежности.

С правовой точки зрения, термин «имущество» употребляется в различных смысловых выражениях. В статье 128 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) под имуществом понимается совокупность вещей и имущественных прав [1], в то время как статья 132 ГК РФ включает в понятие имущественный комплекс также право требования и долги, тем самым привнося в термин «имущество» еще и совокупность обязанностей [20, C. 186], что является абсолютно обоснованным.

Однако понятие «государственное имущество» в гражданском законодательстве отсутствует и рассматривается как синонимичное «государственной собственности». Так, ст. 214 ГК РФ гласит, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъектов Российской Федерации) [1].

Д.В. Маргасов в своей статье предпринимает попытку дать определение именно понятию «государственное имущество», рассматривая его как форму собственности, при которой имущество, в том числе средства и продукты производства, принадлежит государству полностью либо на основе долевой или совместной собственности [13, C. 11]. Простое отождествление понятий собственности и имущества не позволяет дифференцировать и содержательно развить понятие госсобственности. Более того, акцент в определении сделан на средства и продукты производства, в то время как перечень государственного имущества представлен гораздо более широким ассортиментом.

Представленные трактовки фактически определяют лишь перечень государственного имущества без конкретизации его состава, а также целей использования и комплекса соответствующих прав и обязанностей, что не обеспечивает комплексного представления с правовой точки зрения, а, следовательно, подрывает экономическое содержание.

Таким образом, появляется риск разбалансировки экономического и правового содержания государственного имущества, который выражается в нарушении реализации основной цели его использования – обеспечения общественных интересов. Следовательно, с позиции целевой направленности использования госсобственности требуется четко выделить сферы экономики, в которых интересы общества - либо по соображениям более высокой экономической эффективности, либо по соображениям национальной безопасности, либо в целях обеспечения адекватной социальной защиты граждан – предполагают в качестве доминирующих форм собственности государственную, муниципальную либо смешанную с государственным участием. Соответственно, необходимо четко определить конкретные сферы экономики и причины, по которым в конкретных исторических обстоятельствах применение частной собственности более эффективно, а также способы, посредством которых общество получит адекватную выгоду при необходимости осуществления приватизации государственного или муниципального имущества. На основе этих соображений должны приниматься программы приватизации государственного и муниципального имущества либо приобретения частного имущества в государственную и муниципальную собственность.

Значительный перечень госимущества, представленный более широким составом, нежели список исключительно вещественных объектов, находит отражение и в нормативно-правовых актах Российской Федерации. Так, в соответствии с Государственной программой Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» в состав федерального имущества входит государственная казна [23], в которую включены, согласно ст.214 ГК РФ, средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями [1]. Следовательно, для решения задач углубленного экономического анализа мы предлагаем четко разделять понятие государственного имущества как объекта собственности, включающего вещественные объекты собственности и имущественные права, и государственной собственности как сложного комплекса социально-экономических отношений по поводу реализации имущественных и неимущественных прав на объекты данной формы собственности.

С учетом сделанных выводов наиболее интересной и максимально отражающей весь спектр имущества является классификация федеральной собственности, предложенная Д.Н. Снетковой, так как она дает целостное представление о назначении каждого вида и условно разделяет федеральное имущество на три группы, учитывая в качестве отдельной имущественные права и обязанности [20, C. 189]:

1. Распределенное имущество (имущество, принадлежащее на праве оперативного управления или хозяйственного ведения федеральным организациям и предприятиям).

2. Имущество казны Российской Федерации (средства федерального бюджета и иное нераспределенное федеральное имущество).

3. Имущественные права и обязанности Федерации.

Представленная классификация представляется вполне обоснованной с учетом авторского понимания, в связи с чем может быть использована в рамках типизации более объемной категории «государственное имущество», в составе которого целесообразно учитывать следующие элементы [19, C. 183]:

- земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований;

- имущество, принадлежащее на праве оперативного управления или хозяйственного ведения федеральным и региональным предприятиям и организациям (распределенное имущество);

- государственная казна;

- ценные бумаги;

- имущественные права и обязанности.

С учетом выделенных особенностей элементного состава и целевой направленности государственного имущества на удовлетворение потребностей общества целесообразно рассматривать и управление им в этом ключе, что, к сожалению, не всегда осуществляется на практике, так как ключевой целью управления зачастую провозглашается максимизация доходов от его использования.

Проблемы эффективного управления государственным имуществом

Несмотря на определенные трансформации, осуществленные за последнее десятилетие в рамках повышения эффективности управления государственным имуществом, концептуальные сложности, связанные с реальными выгодополучателями и отражением их интересов, решить в полном объеме так и не удалось. Так, например, помимо изменений, связанных с государственной программой по управлению государственным имуществом, которая к 2020 году утратила статус самостоятельной, изменение подходов к эффективности нашло отражение в методике определения критериев оптимальности состава государственного и муниципального имущества и показателей эффективности управления и распоряжения им [2]. Безусловным преимуществом данного документа является разработка критериев эффективности в зависимости от категорий имущества, в т.ч. со стратегической точки зрения, а также попытка увязывания данных критериев с национальными целями развития [8]. Однако ключевой принцип оценки, состоящий в достижении результата, при невыполнении которого ставится вопрос о применении мер к данному объекту имущества в виде изменения его собственника, так и не изменился [9, C. 103]. При этом, несмотря на наличие ряда разработанных критериев, подавляющее большинство из них носят исключительно экономический характер, не охватывая социальных эффектов от использования объектов государственной собственности.

Научное и экспертное сообщество также предлагают различные подходы к пониманию данного управленческого процесса. Так, М.М. Соловьев и Л.И. Кошкин определяют управление государственным имуществом как целенаправленную скоординированную деятельность различных категорий менеджеров, обладающих полномочиями от имени субъектов собственности (органов государственной власти) [21, C. 32]. При таком подходе, несмотря на наличие целевого начала, есть существенный минус – некорректно указаны участники данного процесса. Они представлены менеджерами различных категорий, в то время как их состав значительно более многообразный, а главным пользователем и владельцем является общество.

Попытка определить основную цель управления государственным имуществом предпринята Э. Марквартом, который рассматривает этот процесс как комплекс законодательных, нормативных, административных актов и экономических действий органов государственной власти по воздействию на объекты и отношения публичной собственности, объединенных единой политикой и нацеленных на сбалансированное развитие публичного образования с учетом действующего законодательства [14, C. 19]. При этом по его мнению публичной собственности, в состав которой входит государственное и муниципальное имущество [4, C. 109], в отличие от частной несвойственны доходность, как основной принцип, и извлечение прибыли, как цель ее использования.

Безусловно, извлечение прибыли для публичной собственности не является первоочередной целью, однако отрицать ее прибыльность в принципе нецелесообразно, так как общество также заинтересовано в извлечении выгоды от имущества, принадлежащего ему. Государственную собственность характеризуют более разнообразные способы извлечения выгоды, чем частную, чему не уделяется достаточного внимания в существующем институциональном поле. Выгода может быть прямой – в виде получения прибыли общественными предприятиями, получения доходов в бюджетную систему, увеличения занятости, удовлетворения потребностей населения в общественных и смешанных благах. Также выгода может быть и косвенной, которая проявляется в виде создания необходимых условий для увеличения поступления доходов в бюджетную систему от частных лиц и предприятий, либо для сокращения расходов этой системы, либо для создания общих условий эффективной хозяйственной деятельности, когда совокупная выгода от этих условий для общества превышает затраты на их создание. Следовательно, публичная собственность обязана иметь выгоду для общества, которая должна подлежать оценке и необходимому управлению, обеспечивающему эффективность ее получения и использования.

Направления повышения эффективности управления государственным имуществом

Это, в свою очередь, оказывает непосредственное влияние на субъект собственности, т.е. органы публичной власти, которые осуществляют управление государственным имуществом. Они наделены необходимой компетенцией на реализацию правомочий собственника, которым является народ. Соответственно, публичная собственность, прежде всего, обязывает к достижению общего блага, удовлетворению потребностей общества наиболее рациональными и результативными способами за счет государственного имущества.

Таким образом, возникает главный вопрос – каким образом с учетом выделенных особенностей можно эффективно организовать данную общественную (публичную) собственность? Для этого необходим особый механизм, институциональная структура которого будет реально контролировать стратегические направления использования имущества, то есть то, какие именно потребности общества будут удовлетворены за счет общественного имущества, а также то, каким образом – насколько рационально и экономично – будут использованы ресурсы. Важно, чтобы данный механизм не был растворен в общей структуре государственного управления. Ему должен быть придан особый статус – исключительное выполнение функций стратегического управления от имени собственника государственного имущества – населения. Посредством этого механизма население, по крайней мере, в лице его активной части, должно быть привлечено к выполнению функций стратегического управления.

Внедрение такого механизма, в свою очередь, непосредственно связано и зависит от уровня развитости партисипации, который представляет собой комплексную систему взаимообратной связи органов системы публичной власти с населением, функционирующую с учетом принципов концепции транспарентной деятельности государственного аппарата, предназначенную осуществлять на всех уровнях публичного управления разработку и принятие совместных согласованных решений, целями которых являются повышение эффективности публичного управления и качества жизни населения [5, C. 53]. Однако, в настоящее время в практике управления партисипация используется лишь номинально, обеспечивая законодательно прописанные формальности и не мотивируя к созданию реальной заинтересованности населения в применении дополнительных инструментов и процедур [6, C. 56]. В качестве активной части населения могут и должны выступать политические партии, общественные советы и движения, так как именно они являются выборными представителями общества и опираются на его поддержку.

Соответственно орган или совокупность органов, персонифицирующий на время функции общественного собственника, должен определять, формулировать идеологию использования госимущества для удовлетворения общественных потребностей, а также нормы оценки эффективности государственных чиновников, размер их оплаты. Данный институт должен иметь реальные полномочия, позволяющие отстранять неэффективных служащих от должности, контролировать и оценивать меру достижения общественных целей, уровень затрат для их достижения. Иными словами, должна быть предусмотрена персональная ответственность в сфере публичного управления перед обществом, так как именно она является регулятором, обеспечивающим должное поведение служащих [12, C. 13].

Таким образом, актуальность проблемы эффективного механизма реализации государственного имущества все более возрастает. Следовательно, общецивилизационный поиск и отработка эффективного и адекватного содержанию общественной собственности механизма ее персонификации – продолжается. Понимая, что окончательного решения общемировой проблемы создания конкурентоспособного и эффективного механизма реализации общественной собственности, в конкретной отдельной работе вряд ли возможно, мы ставим задачу нахождения конкурентоспособных по мировым меркам промежуточных решений, обеспечивающих увеличение роли населения в организации управления общественным достоянием.

Возможными элементами такого механизма могут стать:

1. Организация системы стратегического управления общественным достоянием, базирующаяся на сохранении функций определения стратегии использования общественного имущества и контроля у передовой части общества, которая может эффективно реализовывать интересы реального собственника, то есть населения. При этом система стратегического управления должна обеспечивать взаимосвязь и взаимодействие ее двух основных элементов: стратегических целей (целей функционирования и развития, подчиненных реальным общественным интересам) и стратегии действия (замысел и стратегический план) по достижению этих целей [15, C. 5].

2. Формулирование общественной идеологии использования общественного достояния (государственного имущества). Ее отсутствие приводит к тому, что государство, осуществляя управление собственностью, обеспечивает не общественные, а частные интересы, забывая о том, что его генеральная функция состоит в обеспечении общественного блага [7].

3. Разработка приоритетов в использовании общественных средств, обеспечивающих возможность воспроизводства человеческого капитала. Суть данного направления состоит в необходимости оценки воздействия государственных расходов на формирование человеческого капитала, который основывается на качественном образовании, здравоохранении, социальном обеспечении, и в результате влияет на качество жизни населения.

4. Определение институциональных правил поведения и полномочий органов, персонифицирующих на время функции общественного собственника, а также правил, обеспечивающих эффективный контроль собственника за действиями непосредственно управляющего общественной собственностью государственного аппарата. Реализация данного элемента связана с необходимостью построения системы контроллинга ответственности со стороны общества за результатами в сфере управления госимуществом [12, C. 18].

5. Разработка системы индикаторов, отражающих приоритеты в организации использования общественных средств, а также показателей, характеризующих эффективность их использования ради производства общественных благ на основе концепции воспроизводства человеческого капитала.

Выводы

Проведенное исследование позволило выявить и обосновать сущностные особенности государственного имущества с экономической и правовой точек зрения, предложив авторскую расширительную трактовку состава государственного имущества, включающего помимо материальных объектов собственности, бюджетные средства, имущественные и неимущественные права, которая в отличии от существующих, позволяет выявить полный перечень функций управления в отношении всех объектов собственности и внешних эффектов от их использования, способствующих достижению главной цели управления государственным имуществом – максимизации общественного благосостояния. Предложенные для этого элементы механизма государственного имущества могут быть имплементированы в практику только при условии формирования соответствующего институционального поля, построенного на принципах партисипации, взаимной публичной ответственности и непрерывной оценки результативности предпринимаемых действий по реализации политики в сфере управления государственным имуществом.